מאת: עורך דין משה קמר
סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965
סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שכותרתו: "דין מקרקעין שנרכשו בתמורה", קובע:
"מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על-פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה:
(1) כל עוד לא שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר להשכירם לגוף ציבורי או לאדם אחר, למטרה שלה נועדו בתכנית, ובלבד ששר הפנים, בהתייעצות עם הועדה המחוזית, נתן אישור על כך;
(2) שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור".
סעיף 195 לחוק התכנון והבניה חל הן לגבי העברה הסכמית והן לגבי הפקעה
סעיף זה עוסק בשני מצבי רכישה על-ידי הרשות: האחד – בהסכמה; השני – בהפקעה. במצב הראשון מדובר ברכישה הסכמית. כאשר המקרקעין מיועדים לצרכי ציבור בתוכנית בנין עיר תקפה, או כאשר בתוכנית המצויה בהליכי תכנון מתקדמים מיועדים המקרקעין לצרכי ציבור, וסופם שיופקעו על-ידי הרשות, יכולים הרשות והבעלים להגיע להסכם לרכישתם בידי הרשות כנגד מתן תמורה לבעלים, מבלי שהרשות תצטרך לנקוט בהליכי הפקעה. תנאי לתחולתו של סעיף זה הוא, שהרשות היא זו שיזמה את תוכנית בנין העיר. אולם, כאשר הבעלים הם אלה שיזמו את התוכנית, ובמסגרתה כללו לראשונה הקצאה של שטחים לצרכי ציבור, ובפרט כאשר הם קיבלו הטבות במסגרת התוכנית שיזמו, אין תחולה להוראות הסעיף.
העברה הסכמית לפי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה צריכה להיות כפויה
כאשר הרשות נוקטת בהליכי תכנון מתקדמים, או כאשר התאשרה תוכנית בנין עיר, המייעדת את מקרקעיו של אדם, כולם או מקצתם, לצרכי ציבור בדרך של הפקעת קרקעות, מוגבלות אפשרויות השימוש שלו במקרקעין, ואף סחירותם מוגבלת באופן משמעותי, שכן, מי ירצה לרכוש מקרקעין, שסופם להיות מופקעים. בנסיבות אלה, נתון בעל המקרקעין באילוץ משולש: ראשית, הוא נאלץ למכור את המקרקעין בזמן שהוא לא בהכרח התכוון למוכרם. שנית, הוא נאלץ למכור את המקרקעין לרשות דווקא, ולא בשוק החופשי. שלישית, הוא נאלץ למכור את המקרקעין בתנאים המוכתבים על-ידי הרשות. במילים אחרות: תוכנית בנין עיר, המייעדת את המקרקעין להפקעה, יוצרת מערכת אילוצים, המגבילה באופן משמעותי את האופציות הנתונות לשימושו של הבעלים במקרקעיו. במציאות שכזו, משקיף החוק על העברה מכוח הסכם שכזה, כאילו היתה העברה בשולי הפקעה או בצל הפקעה, והוא פורש את הגנתו על הבעלים, ממש כאילו הופקעו מקרקעיו בהפקעה פורמאלית תוך תשלום פיצויי הפקעה.
זאת ועוד; הצידוק להחלת הסעד הקבוע בסעיף 195(2) לחוק על העברה הסכמית של המקרקעין, מבלי שננקטו הליכי הפקעה פורמאליים, נובע הן מהאינטרס הציבורי שבדבר והן מהאינטרס הפרטי. כאשר יש כוונה של רשויות התכנון לשנות את ייעודם של מקרקעין לייעוד ציבורי, יש לציבור אינטרס, שתוכנית בנין העיר תאושר ללא התנגדותם של בעלי המקרקעין והמקרקעין יוקנו לרשות ללא עיכובים, באופן שיקצר את הליכי התכנון ויאפשר לרשות לקבל את המקרקעין ולממש עליהם את המטרה הציבורית בפרק-זמן קצר. כמו כן, לציבור יש אינטרס בחסכון בהליכים משפטיים לקבלת המקרקעין ובקביעת הפיצויים שישולמו בתמורה להם. אינטרס ציבורי נוסף הוא, שהמקרקעין לא יילקחו מבעליהם בהפקעה כפויה, בעל-כורחו ובניגוד לרצונו, אלא תוך הסכמה ותיאום עימו. מאידך גיסא, לבעלים יש אינטרס להגיע להסכמה עם הרשות, שכן, סופם של המקרקעין, שאם לא יימכרו על-ידיו לרשות בהסכמה, הם יופקעו, תוך שיגררו אותו להליכים משפטיים ממושכים, שרק בסופם, לעיתים לאחר שנים רבות, הוא יזכה לקבל פיצויי הפקעה.
בנסיבות אלה, שבהן מכירתם המוסכמת של המקרקעין לרשות הינה בלתי-רצונית במהותה מבחינתו של בעל המקרקעין, קמה לו הזכות לקבל בחזרה את המקרקעין שמכר לרשות, כאשר המטרה הציבורית, אשר לשמה נשללו ממנו המקרקעין, שוב אינה קיימת.
התמורה שניתנה על-ידי הרשות לבעל המקרקעין במסגרת ההסכם יכול שתהיה בתשלום כסף, או במתן תמורה אחרת כלשהי, דוגמת הקניית אחוזי בנייה במותר המקרקעין שנשארו בידיו או במקרקעין אחרים השייכים לו. תחולתו של הסעיף אינה מותנית בטיב התמורה או בהיקפה הכמותי..
המצב השני, שבו עוסק סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, נוגע למקרקעין שהופקעו בהליכי הפקעה פורמאליים תמורת תשלום פיצויי הפקעה.
הזכות לרכישה חוזרת קמה בעקבות שינוי הייעוד של המקרקעין
תנאי לחלותו של סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה הוא, ששינוי הייעוד של המקרקעין ייעשה לפי הוראות חוק התכנון והבניה, דהיינו, שינוי הייעוד צריך שיהיה בתוכנית בנין עיר, כמשמעותה בחוק, שקיבלה תוקף. אם לא ניתן תוקף לתוכנית שכזו, אלא הרשות רק חפצה לשנות את המטרה הציבורית, שלצורך הגשמתה נרכשו המקרקעין או הופקעו, במטרה ציבורית אחרת, הכלולה בייעוד המאושר בתוכנית התקפה, או שהיא משנה את השימוש שנעשה במקרקעין, אין תחולה להוראות הסעיף. כל עוד לא שונה ייעודם של המקרקעין בתוכנית בנין עיר שקיבלה תוקף, לא קמה לבעלים הזכות שעל-פי סעיף 195(2) לחוק. לצורך בחינת שינוי הייעוד, יש לבחון את מהות הדברים ולא את חזותם החיצונית. יש להחליט האם השינויים שהתחוללו בתוכנית החדשה הם מהותיים או לא .
סעיף 195 לחוק מקנה לבעל המקרקעין או לחליפו זכות קדימה
סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה מגביל את סמכותה של הרשות למכור או להעביר את המקרקעין לצד שלישי. הסעיף מחייב את הרשות לתת למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה, אשר לפיה הוא רשאי לקנותם מהרשות. לבעל המקרקעין המקורי או לחליפו מוקנית, איפוא, זכות קדימה לרכוש את המקרקעין, בתנאים הקבועים בסעיף 195(2) לחוק. זכות קדימה זו יפה כלפי כל אדם, המבקש לרכוש זכויות באותם מקרקעין, והיא מחייבת אף את הרשות, המחזיקה במקרקעין. היא נובעת מן הקשר שבין בעל המקרקעין למקרקעין שנרכשו או שהופקעו ממנו. מדובר בזכות חפצא, הנוגעת לנכס ספציפי, ומעניקה לבעל הזכות אפשרות לאכוף אותה, בנסיבות המנויות בסעיף, כלפי מי שמבקש לזכות בנכס, ולקבל עדיפות. סממנים אלו נמנים על הסממנים העיקריים, המאפיינים זכות קנין. הזכות עומדת לבעל המקרקעין כבר מעת שינוי הייעוד.
הזכות לרכוש את המגרש החלופי
לא תמיד המקרקעין המוחזרים הינם אותם מקרקעין, במיקום הפיזי שבו היו המקרקעין, שנרכשו או שהופקעו. קיימת אפשרות, שבעל המקרקעין יקבל את המגרש החלופי, שהוקצה לרשות בהליכי איחוד וחלוקה כנגד המקרקעין, שנרכשו או שהופקעו. הקצאה שכזו יכולה להיות באחד משני מצבים: הראשון, כאשר המקרקעין נרכשו או הופקעו בהליכי הפקעה לפי פרק ח' לחוק התכנון והבניה, ובמועד מאוחר יותר נערכה תוכנית איחוד וחלוקה, שבמסגרתה הועברו הזכויות במקרקעין אל מגרש אחר, שהוקצה כנגד המקרקעין. השני, כאשר המקרקעין נלקחו מלכתחילה בהליך של איחוד וחלוקה וכנגדם הוקצה מגרש אחר. בשני המקרים, מששונה ייעודו של אותו מגרש חלופי לייעוד שאינו בגדר "צורך ציבורי" כהגדרתו בסעיף 188(ב) לחוק קמה זכות עקיבה על יסוד הזכות שעל-פי סעיף 195(2) לחוק למי שהמקרקעין המקוריים נרכשו או הופקעו ממנו לרכוש את המגרש שהוקצה.
הזכות לרכישה חוזרת על-ידי מספר בעלים
כאשר הזכאים לרכישת המקרקעין בחזרה הינם מספר אנשים, ורק מקצתם חפצים לרוכשם בחזרה, ושיעור חלקם של אלה הינו קטן, דבר שיביא ליצירת שותפות בלתי-סבירה בין הרשות לבין אותם בעלי זכויות, יש מקום לסברה, שבמקום למכור את המקרקעין בחזרה, תפצה הרשות את בעלי הזכויות בהפרש השווי על יסוד הכללים שנקבעו בסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה.
הזכות לרכישה חוזרת אינה תלויה במשך הזמן שחלף
הזכות המוקנית לבעלים בסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה לקבל את המקרקעין בחזרה אינה תלויה במשך הזמן, אשר חלף בין המכירה או ההפקעה לבין שינוי הייעוד, והיא קיימת גם אם חלפו שנים רבות עד לשינוי הייעוד.
פרק-הזמן למתן הודעת רכישה
סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה קובע, כי בהודעה לבעלים ייאמר, שהוא רשאי לקנותם תוך שלושים יום. פרק-זמן זה הינו בלתי-סביר בעליל. סביר להניח, כי הסכום הנדרש לתשלום הינו בהיקף של מאות אלפי דולרים ויותר. כלום סביר, שאדם מן הישוב, ואף גוף עיסקי, יכולים לקבל החלטת רכישה תוך פרק-זמן קצר שכזה?
האם יש לשערך את סכום הרכישה המקורית
סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה קובע, כי הבעלים רשאי לקנות את המקרקעין "במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית". ניסוח זה מעורר מספר רב של שאלות.
השאלה הראשונה הנשאלת באשר לסכום התמורה שעל הבעלים לשלם לרשות היא, מה כוונת המילים "במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו". האם יש לשערך את הסכום, שבו נרכשו המקרקעין מבעליהם, מיום הרכישה או ההפקעה ועד ליום ההשבה, או שמא הסכום הוא נומינאלי. מחד גיסא, ברור, כי אם הסכום הוא נומינאלי, הרי ככל שנוקפות השנים, הוא חדל להיות בעל משמעות ממשית. מאידך גיסא, קיימים נימוקים בלתי-מבוטלים כנגד שיערוך סכום הרכישה או סכום פיצויי הפקעה, ששולמו בשעתם לבעלים:
- אילו חפץ המחוקק, שבעל המקרקעין יחזיר לרשות המפקיעה את סכום הרכישה או את סכום הפיצויים כשהוא משוערך, היה נוקט בלשון "הסכום המשוערך", או "הסכום שבו נרכשו ממנו בצירוף הפרשי הצמדה", או "שווי המקרקעין ביום מתן התוקף לתוכנית", וכיו"ב. משנמנע המחוקק מלקבוע הוראת שיערוך, תוך שהקפיד לנקוט בלשון "במחיר שלא יעלה", מתבקשת המסקנה, כי הוא לא חפץ, שהמחיר המקורי ישוערך.
- אין עקרון של שיערוך סכומים באופן כללי. כדי להורות על שיערוך, צריך להימצא לשיערוך בסיס בדין. מקום שמקורו של החיוב הוא בחוק, יש לבחון אם מפרשנותו הראויה של אותו חוק מתבקש תשלום נומינאלי, או שמתבקש שיערוך. חיוב סטטוטורי יונק את חיותו מהחוק שיצר אותו. החוק קובע את החיוב ואת שיעורו. החוק צריך גם לקבוע, אם סכום החיוב ישוערך, שעה שבין מועד יצירת החיוב לבין מועד תשלומו כדין חלה ירידה בערך הכסף. לשונו של סעיף 195(2) לחוק הינה ברורה. הסעיף משתמש במילים "במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו". מינוח זה משמעותו נומינאלית. יתר-על-כן; אילו חפץ המחוקק, שהסכום המקורי ישוערך, כי אז היה קובע זאת במפורש.
(ג) כאשר המחוקק חפץ שישולמו הפרשי הצמדה בהפקעות, קבע הוא הוראה מפורשת בענין זה: סעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, קובע, כי פיצויי ההפקעה, המשולמים על-ידי הרשות המפקיעה לבעל הזכויות במקרקעין שהופקעו, יהיו צמודים. בסעיף 8(ג) לחוק מצויה הוראה מיוחדת לגבי הפקעות שבוצעו בנסיבות מיוחדות על-פי חוק התכנון והבניה. בשעתו קבע הסעיף הגבלה על תקופת ההצמדה (לא מיום ההפקעה אלא מאפריל 1974) והגבלה על שיעור ההצמדה (70%). בשנת 1995 תוקן הסעיף, באופן ששיעור ההצמדה הפך מלא, אך תקופתה הוגבלה עוד יותר (החל באפריל 1977). בשנת 2003 תוקן הסעיף פעם נוספת ונקבעה בו הצמדה בשיעור חלקי (70%) לתקופה מאפריל 1974 עד מרץ 1977. מהוראותיו אלה של החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור מתבקשת המסקנה, כי מקום שהמחוקק חפץ לקבוע הצמדה של סכומים הנוגעים להפקעת מקרקעין – ובאופן מיוחד לגבי הפקעה בנסיבות מסויימות לפי חוק התכנון והבניה – קבע הוא הוראה מיוחדת לכך. ולפיכך, מקום שלא חפץ המחוקק שתהיה הצמדה – דוגמת סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה – הוא נמנע מלעשות כן.
- בחוק התכנון והבניה גופו, כאשר המחוקק חפץ להצמיד סכומים, הוא קבע זאת במפורש. באופן זה, בתוספת השלישית לחוק, העוסקת בתשלום היטל השבחה הנובע מתוכנית, נקבעה בסעיף 9 הוראת הצמדה. מכלל הוראת ההצמדה המפורשת הקיימת לגבי היטלי ההשבחה, עשויה להתבקש המסקנה, כי המחוקק לא חפץ בהצמדתם של הסכומים שבסעיף 195(2) לחוק.
חרף הנימוקים האמורים, יש מקום לסברה, כי בהפעלתו של סעיף 195(2) לחוק, על הבעלים להחזיר לרשות את התמורה שקיבל ממנה בצירוף הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן מיום שקיבל את התמורה ועד ליום ההחזר, שאחרת, לא תהיה כל משמעות של ממש להוראת ההחזר.
האם יש להוסיף ריבית לסכום הרכישה המקורית
שאלה נוספת היא, האם על הבעלים להוסיף לסכום התמורה הצמוד גם ריבית. גם לענין זה אין כל התייחסות בסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה. ויותר מכך – מהו שיעור הריבית המתאים. האם שיעור הריבית צריך להיות לפי הריבית, המשולמת במסגרת חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, בשיעור המתייחס ל"הפרשי הצמדה וריבית", או שמא לפי שיעור הריבית המשולמת על פיצויי ההפקעה, לפי סעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964.
נראה, כי ראוי להעמיד את שיעור הריבית על השיעורים המשתנים שנקבעו בסעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור לפי התקופות השונות, וזאת משני טעמים: ראשית, סעיף 8(א) הנ"ל הינו חוק מיוחד, לעומת חוק פסיקת ריבית והצמדה, שהוא חוק כללי. משבאים ללמוד על דרך היקש, יש להעדיף את ההוראה המיוחדת, על פני ההוראה הכללית. שנית, אין מקום ואין הצדקה לעריכת אבחנה בין שיעור הריבית שהרשות משלמת לבין שיעור הריבית שהיא מקבלת.
קיזוז דמי שימוש
שיערוכם של הסכומים ששולמו לבעל המקרקעין והוספת ריבית מחייבים קיזוז כנגדם של דמי השימוש הראויים, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית, בגין השימוש שהרשות עשתה, או יכולה היתה לעשות, במקרקעין מיום תפיסת ההחזקה בהם בעקבות הרכישה או ההפקעה ועד ליום החזרת המקרקעין לבעלים. שאחרת, תוצאת הדברים תהיה, שבעל המקרקעין מחזיר לוועדה המקומית או לרשות את מלוא התמורה שקיבל ממנה בצירוף דמי השימוש בכסף, מבלי שהוועדה או הרשות משלמות לו בעד השימוש שעשו, או שיכולות היו לעשות, במקרקעיו במרוצת השנים שחלפו.
יצויין, כי עצם חיובו של הבעלים להחזיר את מלוא התמורה שניתנה לו בעד המקרקעין מעורר בעיתיות. בידי הבעלים לא נשארה מלוא התמורה שקיבל בעד המקרקעין, בין אם המקרקעין נרכשו ממנו בהסכם ובין אם בהפקעה, שכן, על התמורה שקיבל שילם הבעלים מס שבח מקרקעין. אם הבעלים יחוייב להחזיר לרשות את מלוא סכום התמורה, עלול הוא לצאת ניזוק.
תשלום בעד השבחה הנובעת מהתוכנית – מהי התוכנית הרלוונטית
השאלה הנוספת שמעורר ניסוחו של סעיף 195(2) לחוק, המורה, שבעל המקרקעין רשאי לקנותם "בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית", היא, על איזו תוכנית מוסבת הוראתו של הסעיף: האם על התוכנית שמכוחה נרכשו או הופקעו המקרקעין, או האם על (או גם על) התוכנית ששינתה את ייעודם של המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד פרטי. כך, לדוגמה: מקרקעין שהיו מיועדים לחקלאות, ייעודם שונה בתוכנית הראשונה לבנין ציבורי והם נרכשו או הופקעו. מאוחר יותר שונה הייעוד בתוכנית החדשה לבנין מסחרי, תוך שזכויות הבנייה לא השתנו. האם ההשבחה שבה עוסק הסעיף הינה ההשבחה מכוח התוכנית הראשונה (מייעוד חקלאי לבנייה ציבורית), או שמא רק ההשבחה שבתוכנית השניה (מבנין ציבורי לבנין מסחרי). נראה, כי הסעיף מוסב רק על התוכנית המאוחרת.
תשלום מלוא ההשבחה או היטל השבחה
שאלה אחרת שמעורר ניסוחו של סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה היא, מה משמעות המילים "בצירוף שוויה של כל השבחה בהם". האם כוונת המחוקק היא, שבעל המקרקעין ישלם לרשות את מלוא ההשבחה התכנונית, או רק היטל השבחה, המהווה מחצית מההשבחה. סעיף 195(2) לחוק נחקק בעת חקיקתו של חוק התכנון והבניה גופו, בשנת 1965. באותה עת ועד לתיקונו של החוק בשנת 1981 עמדו בתוקף הוראותיו של סעיף 32 לפקודת בנין ערים, 1936, שהטילו על הבעלים חובת תשלום של מס השבחה. ממילא, בעת חקיקתו של סעיף 195(2) לחוק לא הכיר המחוקק את המושג של "היטל השבחה". מושג זה נתחדש רק בשנת 1981, בחקיקתו של סעיף 196א לחוק בצירוף התוספת השלישית לחוק. עתה, משעומד בתוקפו סעיף 196א לחוק, נראה, כי לא יהא זה צודק לחייב את בעל המקרקעין, בתמורה לקבלתם בחזרה, לשלם לרשות את מלוא ההשבחה, שכן, לא זו בלבד שהמקרקעין נלקחו ממנו בניגוד לרצונו, שעה שבעלי מקרקעין אחרים, הסמוכים למקרקעיו, המשיכו להחזיק במקרקעיהם ולהנות מהם, אלא שעם החזרת המקרקעין לידיו ייקנס הוא בתשלום מלוא ההשבחה, כאשר שכניו שילמו רק את מחציתה. נראה, איפוא, כי ראוי להשוות את מעמדו של הזכאי לקבל את המקרקעין בחזרה למעמדם של בעלי המקרקעין האחרים ולחייבו לשלם לרשות רק סכום בשיעור היטל ההשבחה..
אופן ביצוע התשלום לרשות והעברת המקרקעין לבעלים
סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה אינו מסדיר את דרך ביצוע תשלום התמורה והעברת המקרקעין לבעלים. משנתן הבעלים לרשות הודעה במועד בדבר רצונו לרכוש את המקרקעין, אימתי יהא עליו לשלם את התמורה? אלו חלקים מהתמורה ישלם באלו שלבים? איזה חלק מהתמורה ישולם במועד מתן ההודעה בדבר הסכמתו לרכוש את המקרקעין, איזה חלק ישולם במועד מסירת ההחזקה ואיזה חלק ישולם בעת ביצוע רישום הבעלות בשמו של הבעלים?
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ' 478-463).
קרדיט freepik
המשרד מייצג רק בעלי מקרקעין שהופקעו ואינו מייצג רשויות מפקיעות. הטיפול והייצוג נעשים באופן אישי בידי עורך דין משה י' קמר. לפגישת היכרות לא מחייבת, נשמח להיות שם בשבילכם ולשירותכם. צרו קשר עוד היום – 03-612-9444
